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Partielle Privatisierung der Stromerzeugung - Voraussetzungen und Modelle

von Kurt Wiesegart, Hirschberg, Pacific-Consult


Die Energieversorgung Chinas ist charakteristisch für Länder in einer Phase des industriellen Take-off: Sie ist gekennzeichnet durch eine rapide wachsende Nachfrage nach Energie (insbesondere Elektrizität), die immer weniger durch im voraus errichtete Erzeugungs-und Verteilungskapazitäten gedeckt werden kann. Aufgrund der gesellschaftspolitischen Strukturen sind im Falle Chinas - im Unterschied zu anderen Ländern - jedoch Probleme gegeben, die notwendige Anpassungen der Rahmenbedingungen für Auslandsinvestitionen erschweren.

Der geplante drastische Ausbau der Stromerzeugungskapazitäten von 200 GW im Jahre 1994 auf 300 GW im Jahr 2000 erfordert aber ein gewaltiges Investitionsvolumen von über 100 Mrd. US$, ein Bedarf, der ohne privaten ausländischen Mittelzufluß wohl kaum zu decken wäre. Geeignete Finanzierungsmodelle sind gegeben, erste Erfahrungen werden gesammelt. Allerdings weist Chinas bisheriger Weg in Richtung Marktöffnung einige Widersprüche auf. Um so mehr wird es darauf ankommen, daß die chinesische Führung Rahmenbedingungen schafft, die das Projektrisiko für alle Beteiligten kalkulierbar machen.

Die Pacific Consult-Gruppe ist von der Asian Development Bank (ADB) beauftragt, zusammen mit der chinesischen Regierung die für verstärkte Auslandsinvestitionen im Energiesektor notwendigen rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen zu erarbeiten.

Wasserkraftwerk am Oberlauf des Yangze; beim weiteren Ausbau des Energiesystems in China spielt die Wasserkraft eine wichtige Rolle; das seit 19931aufende "Drei-Schluchten-Proiekt“ (18200 MW) unterstreicht dies.

China ist mit über 900 Mrd. erzeugten kWh pro Jahr der viertgrößte Stromerzeuger der Welt. Mit einer installierten Kraftwerksleistung von über 200 GW verfügt das Land über mehr als doppelt so viel Kraftwerkskapazität als der bevölkerungsmäßig zweitgrößte Staat der Welt, Indien (ca. 84 GW) oder soviel wie alle anderen asiatischen Länder zusammen - inklusive Indien, Pakistan und die ASEAN-Länder.

Aktuelle Situation in der Energieversorgung

Mit jahresdurchschnittlichen Zuwachsraten von 8-9 % seit Anfang der 80er Jahre konnte China einen sehr raschen Ausbau der Stromversorgungskapazitäten realisieren.

Seit Beginn der sozialistischen Entwicklungsphase Anfang der 50er Jahre hatte der Energiesektor eine hohe Priorität beim Aufbau der Wirtschaft inne. Mit über 25% aller kumulierten staatlichen Investitionsmittel ist zwischen den 50er bis Anfang der 80er Jahre ein - auch im Vergleich zu anderen Ländern - überproportional hoher Anteil gesamtwirtschaftlicher Investitionen in den Ausbau des Energiesektors geflossen.

Die in China vorhandenen Primärenergievorkommen sind ausreichend, um das Land auch auf absehbare Zeit mit Energie zu versorgen. Die Volksrepublik verfügt mit 370 GW erschließbaren Wasserkraftreserven über die größten Wasserkraftvorkommen der Welt. Umfangreiche Vorkommen an und die prospektiven Kohlenwasserstoffe(n) können die Deckung eines wachsenden Bedarfs an Primärenergie für die Industrie und thermischen Kraftwerke sichern.

Da die Wachstumsraten der industriellen Produktion im Zeitraum seit Anfang der 50er Jahre jedoch bei rd. 10% lagen und die Energieversorgung durch diverse Strukturprobleme gekennzeichnet ist, ist es der chinesischen Führung trotz des rapiden Ausbaus der Kapazitäten nicht gelungen, eine seit Ende der 70er, Anfang der 80er Jahre entstehende Deckungslücke bei der Stromversorgung zu verhindern bzw. sie wieder zu schließen.

Der Pro-Kopf-Verbrauch an Elektrizität beträgt mit ca. 800 kWh p.a. lediglich knapp ein Drittel des Weltdurchschnitts oder gerade etwa ein Zehntel des Pro-Kopf-Verbrauchs in Industrieländern.

Gegenwärtig ist die Energieversorgung (zusammen mit dem Transportsektor, der Telekommunikation und zunehmend auch Wasserversorgung sowie der Umwelt) einer der entscheidenden Engpässe für das weitere wirtschaftliche und insbesondere das industrielle Wachstum. Betroffen von den Primär- energie- und Elektrizitätsversorgungsproblemen sind insbesondere die industriell rasch prosperierenden Küstenregionen des Landes. Etwa 15-20% der industriellen Produktionskapazitäten können mangels verfügbarem Strom nicht genutzt werden.

Für die Versorgungslücke gibt es mehrere Gründe. Von Bedeutung ist sicherlich die teilweise ungünstige regionale Industriestruktur. So sind beispielsweise in rohstoffarmen Regionen wie im Großraum Shanghai sehr rohstoff- und energieintensive Zentren angesiedelt, was bei der Versorgung erhebliche logistische Probleme mit sich bringt. Hinzu kommt, daß es noch kein landesweites Elektrizitätsnetz gibt, das einen Ausgleich der Bedarfsschwankungen ermöglicht. Durch die langen Übertragungsstrecken sowie die - in vergleichbaren Ländern ebenfalls gegebenen - illegalen Stromabnahmen im Verteilungsnetz sind Verluste in Höhe von 16-20% gegeben.

Von vorrangiger Bedeutung für die Energieversorgungslücke ist jedoch der vergleichsweise geringe energetische Wirkungsgrad in Chinas Stromversorgungssystem. Der Wirkungsgrad chinesischer Wärmekraftwerke liegt im Landesdurchschnitt unter 30% - bedingt durch geringe bzw. instabile Qualität der eingesetzten Brennstoffe, z. T. veraltete Kraftwerksausrüstungen, unzureichende Wartung der Anlagen sowie generelle Unzulänglichkeiten beim Management von Kraftwerken (und auch der Stromverteilungseinrichtungen). Das in vielen Fällen gegebene "suboptimale“ Management läßt sich zudem auf fehlende (ökonomische) Verantwortlichkeit der beteiligten Personen/ Institutionen zurückführen, die bislang nicht oder nur beschränkt für den ökonomischen Einsatz von Ressourcen verantwortlich waren.

Geplanter Kapazitätenausbau

Es ist zu erwarten, daß der weitere Zubau von Energieversorgungskapazitäten nur dann zu einer Reduzierunq der „Energiekrisen“ führt, wenn es der chinesischen Führung gelingt, grundlegende strukturpolitische Änderungen in der Energieversorgung zu realisieren. Ansätze dazu zeichnen sich seit Mitte der 80er und verstärkt seit Anfang der 90er Jahre ab, wobei jedoch - was aufgrund historischer bzw. gesellschaftspolitischer Gegebenheiten wiederum nicht überraschend ist - noch kein konsequent durchgeführtes Konzept erkennbar ist.

Die chinesische Regierung plant, in den nächsten Jahren die Kraftwerkskapazitäten erheblich auszubauen. Bis zum Jahr 2000 soll die installierte Kraftwerksleistung auf insgesamt ca. 300 GW erweitert werden. Der Investitionsbedarf (einschließlich T&D-Kapazitäten) wird eine Größenordnung von über 80 Mrd. US$ erreichen.

Eine qualitative Neuerung ist die beabsichtigte Einbeziehung von privatem Investitionskapital in den Energiesektor - nachdem bereits seit den 80er Jahren zunehmend eine Dezentralisierung der Zuständigkeiten auf die der Zentralregierung untergeordneten Verwaltungsebenen stattgefunden hatte.

Reformen: Dezentralisierung

Während die Quelle für die Faktorallokation in China in der rd. 30jährigen Phase der hochzentralisierten staatlichen Wirtschaftspolitik weitgehend der zentrale Staatshaushalt war, ist seit Beginn der Reformpolitik Anfang der 80er Jahre ein Wandel eingetreten. Bis Anfang der 80er Jahre waren noch über zwei Drittel des Kapazitätsausbaus im Energiesektor aus dem Zentralhaushalt finanziert worden. Bis Anfang der 90er Jahre war dieser Anteil auf weniger als 10 % zurückgegangen. Seither wird der überwiegende Teil der Finanzmittel aus Tarifeinnahmen der Nutzer/Stromverbraucher, aus Schuldverschreibungen der Provinzregierungen, der Kapitalisierung des jeweiligen (staatlichen) Energieversorgungsunternehmens durch öffentliche Aktienausgabe oder anderen Quellen gewonnen. In der Südprovinz Guongdong beispielsweise wurden spezielle Fonds geschaffen, die von Kapitaleinlagen stromverbrauchender Unternehmen gespeist werden, die mit der Kapitaleinlage das Recht auf (spätere) Stromzuteilungen erwerben.

Der bedeutendste spezielle Fond für Energieprojekte der Regionalregierungen ist der "Electricity Construction Fund", der aus 0,02 RMB/kWh der Tarife gefüllt wird. Bei rd. 900 Mrd. generierten kWh (1994) konnten über diesen Fond (statistisch) ca. 18 Mrd. RMB für neue Energieprojekte akkumuliert werden.

Der Anteil der aus self-raised fundsfinanzierten Infrastrukturprojekte an den insgesamt errichteten belief sich Anfang der 90er Jahre bereits auf rd. 60%.

Mit der Verlagerung gewisser Entscheidungsbefugnisse auf Provinzebene haben auch die Kompetenzen der Regionalverwaltungen bei der Einbeziehung von ausländischem Investitionskapital zugenommen. Der Umfang der jeweiligen Entscheidungskompetenzen der einzelnen Provinzen variiert allerdings in Abhängigkeit von der wirtschaftlichen und insbesondere der außenwirtschaftlichen Bedeutung der Provinz. Die „reichen“ Provinzen der Ostküste haben in der Regel umfassendere Kompetenzen als die Provinzen im Landesinneren. So wurde beispielsweise das auslandsfinanzierte Kraftwerksprojekt Shajiao C in Guangdong weitgehend auf Provinzebene entschieden und vertraglich geregelt.

Inzwischen zeigt sich, daß auch von anderen Provinzen der Anspruch auf erweiterte Kompetenzen bei der Nutzung von Auslandskapital zum Ausbau der Infrastruktur artikuliert wird. Allerdings haben andere Provinzen - im Unterschied zur Provinz Guangdong - meist nicht vergleichbar günstige ökonomische Voraussetzungen. Ferner sind seitens der Zentralregierung bislang noch nicht die notwendigen Rahmenbedingungen geschaffen - wesentlich bedingt durch die vorausgegangene stark von zentralstaatlichem Einfluß geprägte entwicklungspolitische Periode der vergangenen vier Jahrzehnte.

Privatisierung und BOT-Modelle

Mit dem relativ raschen Industrialisierungsprozeß und der daraus resultierenden rapide wachsenden Stromnachfrage ist China beim Ausbau der Infrastrukturbereiche an die Grenzen der eigenen verfügbaren Ressourcen gestoßen - sowohl der Kapitalressourcen als auch der Manpower-Ressourcen.

Ähnlich dem Beispiel anderer Länder ist die chinesische Regierung bemüht, das weltweit in gewinnbringende Anlagenbereiche strebende Investitionskapital zu akquirieren und Bereiche des öffentlichen Sektors privaten Sponsoren/Investoren als potentiell prospektive Investitionsbereiche zu offerieren. Dabei soll auch die dem Privaten Sektor inhärente dynamische Rolle genutzt werden.

Grundsätzlich gibt es mehrere Möglichkeiten für eine Integration privater Interessen in den Öffentlichen Sektor:

·         Privatisierung des Öffentlichen Sektors: Privateigentum an den Projekten und (komplette) Kontrolle bzw. partielle Privatisierung in Form von Joint Ventures;

·         BOT-Verträge (bzw. Modifikationen: BOO, LOT, BOOT etc.): das Eigentum am Projekt (z.B. Kraftwerk, Straße, Eisenbahntrassen mit rollendem Material) verbleibt bei der Regierung des Landes, während der Private Sektor die Entwicklung, die Errichtung, die Finanzierung und den Betrieb (operation) inkl. Wartung des Projektes übernimmt;

·         Contracting out: der Private Sektor errichtet ein Projekt und/oder betreibt es für einen vereinbarten Zeitraum zu definierten Vergütungen (ohne Finanzierungs- oder Ertragsrisiken des Privaten Sektors);

·         Leasing: der Private Sektor entwickelt, baut und finanziert ein Projekt und erhält von der Öffentlichen Hand Leasing-Gebühren für die Nutzung des Projektes.

An Bedeutung gewinnt in den vergangenen Jahren die Finanzierungsoption BOT (bzw diverse Modifikation des Grundmodels). BOT-Modelle sind grundsätzlich dann für Infrastrukturprojekte geeignet, wenn eine Privatisierung ausgeschlossen ist, da die jeweilige Regierung ein gewisses Maß an strategischer Kontrolle über die infrastrukturelle Entwicklung aufrecht erhalten will. Ebenso ist die Eignung gegeben, wenn eine bedeutsame initiierende Investition in neue Bereiche oder zur grundlegenden Verbesserung vorhandener Einrichtungen erforderlich ist oder auf diese Weise wesentliche Verbesserungen der Effizienz erlangt werden können - sei es bei der Errichtung und/oder dem Betrieb eines Projektes

Grundvoraussetzung ist, daß der Private Sektor seine Investitionen im wesentlichen aus Rückflüssen der Leistungsnutzer (Tarife) amortisieren kann. Zu den Bereichen, die sich für BOT- Finanzierung auch im Falle Chinas anbieten, zählen Stromversorgung, Stromerzeugung und ggf. -übertragung, Teile des Verkehrswesens (ausgewählte Eisenbahn- und Straßenverbindungen), die Wasserversorgung und -aufbereitung sowie die Telekommunikation.

In allen genannten Bereichen sind in China aufgrund der gegebenen drastischen Unterdeckung der Nachfrage große Zuwachsraten beim Verbrauch zu erwarten. Die Bereitstellung notwendiger Kapazitäten setzt erhebliche Vorleistungen (Investitionen) voraus und die Amortisation dieser Investitionen ist grundsätzlich aus den Rückflüssen (Tarifen) möglich.

Es lassen sich eine Reihe von Vorteilen von BOT-Projekten nennen. Einige grundlegende Vorteile sind:

·         niedrigere Kosten: Ein erfahrener, an ökonomischen Kriterien ausgerichteter Betreiber wird gemäß internationaler Erfahrungen bei Einsatz moderner, effizienter Technologie voraussichtlich zu niedrigeren Kosten produzieren als Angestellte der Öffentlichen Hand. Dies führt mikroökonomisch zu Vorteilen für die Abnehmer und makroökonomisch beispielsweise zu Wettbewerbsvorteilen des Industriesektors gegenüber Herstellern in anderen Ländern.

·         Transfer von Technologie und Know-how: Ober BOT-Projekte kommt moderne Technologie (z. B. Kraftwerke) ins Land; durch die Ausbildung lokaler Arbeitskräfte für den Betrieb von Kraft- werken wird ein wesentlicher Know-how-Transfer realisiert.

·         Rückflüsse von Finanzmitteln an nationale Banken und Unternehmen: Da in der Regel Banken des Gastlandes als Kreditgeber auftreten und ebenfalls Unternehmen/lnvestoren wie Utilities oder andere staatliche Gesellschaften/lnstitutionen als (Tei)-Eigner involviert sind, profitiert das Gastland unmittelbar von den Einnahmen.

·         Nach Ablauf der Vertrags- bzw. Nutzungsperiode findet eventuell ein Übergang der Anlage zugunsten der lokalen Kontrolle statt: Bei einer vertraglich begrenzten Nutzungsperiode des Projektes für den ausländischen Sponsor ist in den bislang weltweit realisierten B0T-Projekten meist ein Transfer von Besitz und Kontrollrecht eines Projektes an das Gastland vorgesehen.

Gewisse Nachteile von BOT-Projekten sind - zumindest aus Sicht einer an direkter Einflußnahme des Staates orientierten Regierung - sicherlich gegeben.

·         ein partie11er Kontrollverlust der Regierung des Landes: Nicht umsonst hatte die chinesische Regierung den Energiesektor bislang als strategischen Bereich definiert, der nicht einer ausländischen Einflußnahme/Kontrolle ausgesetzt werden soll;

·         eine Einschränkung der indirekten ökonomischen Lenkungsmöglichkeiten: Investitionen in den Ausbau bestimmter öffentlicher Branchen werden oft als Anstoß für ein Engagement des privaten Sektors genutzt;

·         eine rein an finanziellen Rückflüssen des Projektes gemessene Bewertung: gesamtökonomische Bewertungskriterien (z. B. sozialpolitische Erwägungen) sind von untergeordneter Bedeutung;

·         höhere Finanzierungskosten: Die Einbeziehung privater Geldgeber ist in der Regel teurer als eine Finanzierung durch die Öffentliche Hand;

·         Einnahmen-Einbußen der Öffentlichen Hand: Die Erträge aus dem Verkauf der Leistungen (Tarifeinnahmen beim Stromverkauf) gehen zum Teil (in Abhängigkeit vom gegebenen Beteiligungsverhältnis) an den Developer/ Investor.

Letztlich obliegt es der Regierung eines Landes, eine grundsätzliche Entscheidung über den zuzulassenden Anteil des Privaten Sektors im jeweiligen Versorgungsbereich zu treffen und die einzelnen Projekte entsprechend den Vor- und Nachteilen zu bewerten.

Chinas bisheriger Weg

In China dominiert in den maßgeblichen Regierungskreisen aus historisch/gesellschaftspolitischen Gründen trotz aller bereits durchgeführten Reformen die Einstellung, daß der ausländische Einfluß kontrollierbar bleiben muß. Gerade in den Sektoren Energie, Transport oder Telekommunikation (sog. strategisch wichtige Bereiche) blieben bislang wie erwähnt ausländische Investoren vom Erwerb von Kontrollrechten weitgehend ausgeschlossen.

So besteht seitens der chinesischen Regierung einerseits die Erwartung, zusätzliches Kapital von ausländischen Investoren zu akquirieren; noch nicht gereift jedoch ist die Bereitschaft, dem Investor den erforderlichen Einfluß zur Realisierung angemessener Erträge zu gewähren bzw. die notwendigen Voraussetzungen zu schaffen {oder aber: die für einen Kapitalzufluß fehlenden Voraussetzungen durch entsprechende staatliche Garantien abzusichern).

Private Unternehmen investieren Anlagekapital in der Regel nur dann, wenn die erwarteten Rückflüsse vergleichsweise attraktiv und das verbundene Risiko kalkulierbar ist. Während Developer/Investoren in etablierten marktwirtschaftlichen Systemen das Projektrisiko im wesentlichen kalkulieren können, weil sich alle Faktoren nach marktwirtschaftlichen Kriterien entwickeln - inklusiv dem Risiko für die Errichtungsphase, dem Betrieb bzw. Produktions- und Marktrisiko, Preisentwicklung etc. - unterliegen diese Faktoren in China z. T. noch zentraler Kontrolle und sind somit schwieriger kalkulierbar. Ent- sprechend bestehen gewisse zusätzliche Risiken im ökonomischen Umfeld.

Dazu zählen auch Faktoren wie Änderungen der wirtschaftspolitischen Richtlinien sowie der Entwicklungsprioritäten, der rechtlichen Rahmenbedingungen oder auch die administrative Zuständigkeit. Im Einzelnen sind dies Faktoren und Rahmenbedingungen, die von einer im Wirtschaftsgeschehen weitgehend autonom agierenden Regierung kurzfristig beeinflußt und geändert werden können, wie beispielsweise die Zinssätze, Tarife, Zölle, Steuern, Wechselkurse, ferner auch die Rohstoffversorgung oder Rahmenbedingungen für den Einsatz von Arbeitskräften (Löhne, Einstellungs- und Freisetzungsbedingungen bzw. -reglementierungen).

Bis Anfang 1994 schien der Power Sektor Chinas für ausländische Investoren noch sehr attraktiv. Über multi- und bilaterale Finanzinstitutionen und Private Banken wurden eine Reihe von Kraftwerken (co)finanziert Bis 1992/93 wurden nach Angaben des Ministry of Electric Power Kraftwerkskapazitäten von rd. 34 GW mit Hilfe von ausländischem Kapital errichtet. Laut Angaben des Ministry of Electric Power sollen im Zeitraum 1995-2000 ca. 25 Mrd. US$ an ausländischem Kapital zum Ausbau des Stromversorgungssektors einbezogen werden.

Neben zahlreichen Kraftwerksprojekten wurden Anfang der 90er Jahre mehrere Straßenverbindungen sowie Eisenbahnstrecken, der Bau von Häfen und Flughäfen sowie Wasserversorgungsprojekte als potentielle BOT- Projekte verhandelt.

Auf BOT-Basis realisiert wurden bislang jedoch erst wenige Projekte - unter anderem die Kraftwerke Shajiao B und Shajiao C in der Provinz Guangdong, das Laibing Power Plant Project (Guangxi) sowie die Autobahnverbindung Shenzhen-Kanton. Als vertragliche Lösungen wurden für diese Projekte zusammen mit der Provinzregierung Guangdong sehr spezifische Konzepte gefunden

Nachdem die chinesische Regierung im Jahr 1994 erklärte, die Gewinnrate für ausländische Investoren bei BOT-Projekten im Energiebereich auf 12-15% begrenzen zu wollen (es gibt hier unterschiedliche Angaben chinesischer Vertreter von Ministerien) - ohne Gewährung entsprechender Garantien - hielten sich ausländische potentielle Investoren zunächst zurück und Verhandlungen fingen an, zu stagnieren.

Inzwischen steht China zunehmend im Wettbewerb mit anderen Staaten um ausländisches Investitionskapital für den Ausbau der Infrastruktur. Länder, wie beispielsweise die Philippinen, Indonesien oder auch Australien (gleichfalls Länder in Süd- und Mittelamerika) bieten attraktive Investitionsbedingungen für ausländische Kapitalanleger und Developer an und errichten bereits erfolgreich Kraftwerke mit ausländischem Investitionskapital auf BOT-Basis (bzw. modifizierte Finanzierungskonzepte, wie BOO, BOOT LOT etc).

Hinderlich für die Realisierung von BOT-Projekten ist in China indes nicht nur die administrative Beschränkung der Gewinnperspektiven. Es gibt zahlreiche weitere Hemmnisse, die private Sponsoren/Kapitalanleger von einem investiven Engagement abhalten, dessen Kapitalrückfluß (inklusiv einer angemessenen Gewinnrate) erst nach 15 bis 20 Jahren realisiert werden kann. Noch kann China das starke Interesse ausländischer Investoren nutzen, wie der Abschluß des ersten international ausgeschriebenen BOT-Projektes „Laibin B“ {750 MW) in der Provinz Guangxi mit einem Volumen von 600 Mio. US$ zeigte. China konnte bei diesem Projekt mit der EdF und GEC Althorn Konditionen aushandeln, die mit großer Wahrscheinlichkeit nicht dauerhaft reproduzierbar sein können - zumal dann nicht, wenn die Finanzierungen ausschließlich über den internationalen Kapitalmarkt erfolgen werden.

Grundsätzlich ist die chinesische Regierung indes gewillt, die Rahmenbedingungen an internationalen Gegebenheiten zu orientieren. Dies zeigte zum einen der Verlauf des Ausschreibungsprozesses bei Laibin 8. Zum anderen läßt sich die Regierung beim zweiten international ausgeschriebenen BOT-Projekt, dem Kraftwerk Changsha {700 MW, Provinz Hunan, Ausschreibung im April d.J.) von aus- ländischen Consultants beim Ausschrei bungs-, Evaluierungs- und Verhandlungsprozeß beraten.

Als Beratungsunternehmen für das Changsha-Projekt wurde unter zahlreichen internationalen Bewerbern ein von der Pacific-Consult geleitetes Konsortium ausgewählt.

Voraussetzungen für Privatinvestitionen

Das chinesische Wirtschaftssystem befindet sich gegenwärtig in einer Übergangsphase: weg von einer hochzentralisierten Wirtschaftsordnung hin zu einer mit marktwirtschaftlichen Elementen und indirekten Steuerungsmechanismen gelenkten Wirtschaft. In dieser Übergangsphase werden bereits marktwirtschaftliche Mechanismen genutzt; gleichzeitig ist grundsätzlich weiterhin eine direkte staatliche Einflußnahme in nahezu allen Bereichen des Wirtschaftsgeschehens möglich. So können Einzelunternehmen beispielsweise nicht ohne weiteres auf Produktionsfaktoren wie Kapital (z.B. für den laufenden Betrieb eines Unternehmens) ferner auf Roh- und Hilfsstoffe (im Falle des Kraftwerksbetriebes: Brennstoffe), die Verkehrsinfrastruktur (Transportkapazitäten) oder auch Devisen (noch beschränkte Konvertibilität von capital accounts) zugreifen, wie dies grundsätzlich in Marktwirtschaften der Fall ist, in denen der Staat nur die Rahmenbedingungen setzt und indirekt lenkt. Insofern sind für private (ausländische) Investoren in öffentlichen Bereichen wie der Energieversorgung, im Unterschied zu etablierten und frei funktionierenden Marktwirtschaften eine Reihe von nicht kalkulierbaren Risiken gegeben.

Einzellösungen, wie sie beispielsweise bei dem bei Projekt Shajiao C gefunden wurden, können nur bedingt beispielhaft für andere Projekte kopiert werden: nur wenige andere Provinzen verfügen international über eine ausreichend gute Reputation zur Anerkennung von Garantien der Provinzregie- rung durch internationale Investoren bzw. Banken (im Falle Guangdong repräsentiert durch die Guangdong International Trust & Investment Corporation). Die wichtigsten Problembereiche bei BOT -Projekten in China sind in der Grafik aufgeführt.

Da im Falle Chinas zum gegenwärtigen Stand der Dezentralisierung und Privatisierung der Wirtschaft i.d.R. der Staat (als zentrale oder lokale Behörde} bzw. Firmen in staatlichem Eigentum der Joint Venture-Partner ist, staatliche Behörden gleichzeitig aber auch zuständig zeichnen für die Bereitstellung beispielsweise der Brennstoffe, der Transportkapazitäten, für die Stromabnahme und die Festlegung der Tarife, ist eine außerordentlich hohe einseitige Abhängigkeit von Behörden gegeben.

Um eines der oben genannten „Hemmnisse" herauszugreifen: Eine Begrenzung der Gewinnrate für ausländische Developer - wie durch die chinesische Regierung 1994 angekündigt - ist letztlich kontraproduktiv nicht nur bei der Einbeziehung von Auslandskapital sondern auch bei der Steigerung der Effizienz eines Kraftwerkes. Eine Verbesserung des Betriebsmangements zur Steigerung des Wirkungsgrades (Senkung der Kosten) ist für die Betreiber nur dann interessant, wenn sie von den resultierenden ökonomischen Ergebnissen profitieren. Gemäß den Verlautbarungen der chinesischen Regierung sollen Betreiber jedoch nur dann profitieren, wenn die Effizienzsteigerung zu einer Erhöhung des Stromabsatzes führt. Da das verkaufte Stromvolumen (kW/h) aber nur sehr beschränkt vom Betreiber beeinflußbar ist, wäre letztlich kein Anreiz zur Effizienzsteigerung gegeben.

Für die Einbeziehung von ausländischem Investitionskapital in Energieprojekte muß demnach eine Verteilung des langfristigen Investitionsrisikos vorgenommen werden, in der Weise, daß die Öffentliche Hand jenen Teil des Risikos übernimmt, der über das kommerzielle Projektrisiko hinausgeht. Gegenüber den ausländischen Investoren (und auch den Kreditgebern) müssen ent- sprechende Garantien gegeben sein, die das Risiko für Investitionen und Kredite kalkulierbar machen, wie beispielsweise eine Garantie für die PPA (Power Purchase Agreement), die Stromverkaufspreise, Devisen und Devisentransfer, Rohstoffversorgung {nach Quantität und Qualität inkl. der Bereitstellung entsprechender Transportfacilities) oder auch die Möglichkeit der Anpassung der Strompreise an geänderte Rahmenbedingungen.

Die Rahmenbedingungen müssen so gestaltet sein, daß für alle Beteiligten ein überschaubares und kalkulierbares Risiko besteht. Rechtsunsicherheiten können nicht zu Lasten eines einzelnen Partners gehen. Da sich China in einem gesellschaftlichen Wandel befindet, sind umfassende staatliche Garantien erforderlich, um langfristig festzulegendes ausländisches Investitionskapital zum Ausbau der Energieversorgung/Infrastruktur ins Land zu holen.

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