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Dr. Philip Comberg, LL.M. - Freshfields Bruckhaus Deringer

Rahmengesetzgebungen und Tendenzen in der Restrukturierung der Staatswirtschaft in China -

Ein Vortrag aus Anlaß der Gründung des Forums für die Privatisierung und Transformation der Staatswirtschaften in China, Korea und Vietnam - Berlin, den 13. Oktober 2000: 

I. Einleitung

Die 1978 von der chinesischen Regierung eingeleitete Reformpolitik hat China in den vergangenen zwei Jahrzehnten – von wenigen Ausnahmen abgesehen – große jährliche Wirtschaftswachstumsraten beschert. Mit dem Wirtschaftsboom ging und geht bis heute eine fundamentale Modernisierung des Landes einher, die für die meisten Chinesen zu einer deutlichen Verbesserung ihrer Lebensverhältnisse geführt hat. Wesentlicher Motor für den Wirtschaftsboom sind bis heute die Direktinvestitionen ausländischer Investoren in China. Zunehmend gewinnt auch die chinesische Privatwirtschaft, die sich in den letzten Jahren glänzend entwickelt hat, an Bedeutung.

Keinen positiven Beitrag haben bisher hingegen die chinesischen Staatsunternehmen geleistet. Vielmehr sind sie seit Beginn der Reformpolitik eine große Last für die wirtschaftliche Entwicklung des Landes, an der China mit jedem weiteren Jahr, in dem die Reformen voranschreiten, schwerer zu tragen hat. Wenngleich China im Hinblick auf die Reform seiner Staatswirtschaft bisher wesentlich erfolgreicher gewesen ist als die meisten Länder des ehemaligen Ostblocks, so sieht es sich bezüglich der Restrukturierung der Staatsunternehmen denselben andauernden und quälenden Problemen ausgesetzt wie andere Länder, die sich von der reinen Planwirtschaft abkehren, auch.

Staatsunternehmen tragen in einem planwirtschaftlichen System nicht nur die Aufgabe der Produktion von Wirtschaftsgütern, sondern auch eine eminent wichtige soziale Ordnungs- und Sicherungsfunktion für ihre Arbeitnehmer und deren Familien. Wie allgemein bekannt, sind sie damit zum Beispiel zuständig für den Betrieb von Kindergärten, Schulen, Krankenhäusern, das Bereitstellen und Unterhalten von Wohnungen, die soziale Absicherung, insbesondere die Altersversorgung von ihren Angestellten und deren Familien, usw.. Ihre Lenkung unterliegt nicht einem sich an den Marktkräften orientierten Management, sondern hoheitlichen Vorgaben. Die typischen Folgen sind weitgehend bekannt: Belastung der Unternehmen mit extrem hohen Kosten, geringe Produktivität, schlechte Qualität der Produkte, keine Orientierung der Produkte an den Marktwünschen, um nur einige zu nennen.

Dies alles führt dazu, daß die Staatsunternehmen Jahr für Jahr hohe Verluste erwirtschaften, die im Ergebnis der Staat ausgleichen muß. Mindestens genauso schwer wie die Verluste selbst wiegen die weiteren Folgen wie etwa die extremen Wettbewerbsverzerrungen, die die Subventionen der Staatsunternehmen am Markt nach sich ziehen, die Belastung des Bankensektors mit den Ausfällen von wirtschaftlich sinnlosen, aber hoheitlich angeordneten Darlehen und die fehlenden finanziellen Mittel für den Aufbau eines von den Staatsunternehmen unabhängigen Sozialversicherungssystems.

Diese Belastungen halten den Transformationsprozeß von einer reinen Planwirtschaft hin zu einer von der politischen Führung angestrebten sozialistischen Marktwirtschaft auf. Doch birgt der Niedergang der Staatsunternehmen gewaltigen sozialen Sprengstoff, den die politische Führung in Beijing – zu Recht – fürchtet. Sie hat daher seit Beginn der Reformen immer wieder nach Notlösungen gesucht, um die Unternehmen am Leben zu halten. Seien es die bereits genannten Zwangsdarlehn, Steuererleichterungen, die Equity-to-Debt-Swaps in den 80er Jahren oder – ironischerweise – deren Umkehr, die Debt-to-Equity-Swaps, wie wir sie nun wieder in jüngster Zeit sehen. All diese Notlösungen lindern jedoch nur die Symptome, versprechen aber keine Heilung des Problems, daß die Staatsunternehmen grundsätzlich restrukturiert werden müssen.

Mit welchen Mitteln der chinesische Staat dieser Frage begegnet, ist aber von entscheidender Bedeutung für den Transformationsprozeß der chinesischen Volkswirtschaft. Ich möchte daher in meinem einführenden Beitrag einen Überblick über die seit Beginn der Reformpolitik vorgenommenen und heute üblichen Maßnahmen zur Restrukturierung chinesischer Staatsunternehmen, insbesondere der Umwandlung in Aktiengesellschaften, geben.

Ich werde hierzu im folgenden zunächst kurz auf die Instrumente eingehen, mit denen die politische Führung in China während der 80er Jahre versucht hat, des Problems der Restrukturierung der Staatsunternehmen Herr zu werden. Anschließend werde ich einen Überblick über die neueren Restrukturierungsentwicklungen im Laufe der 90er Jahre und deren rechtliche Rahmenbedingungen geben, um zum Abschluß auf einige wichtige Einzelheiten bei der Umwandlung von Staatsunternehmen in Aktiengesellschaften einzugehen.

II. Restrukturierungsinstrumente in den 80er Jahren

Im Laufe der 80er Jahre vollzogen sich die Restrukturierungsbemühungen im wesentlichen in drei Schritten.

1.    Zu Beginn des Reformprozesses wurden die chinesischen Staatsunternehmen direkt von Staatsbehörden betrieben. Den Behörden oblagen alle wichtigen Managemententscheidungen wie zum Beispiel die Tätigung von Investitionen oder die Verwendung von Erträgen, so daß auf der Stufe der Unternehmen selbst nur über unbedeutende Fragen des täglichen Betriebs zu entscheiden war. Die Staatsunternehmen waren damit letztlich nur ein Fortsatz der staatlichen Behörden.

Daher wurden in einem ersten Schritt die Rechte der vorgesetzten Behörden gegenüber den Unternehmen eingeschränkt und den Unternehmen selbst mehr Freiräume gegeben, so etwa die Möglichkeit, über die Verwendung eines Großteils ihres erwirtschafteten Ertrages selbst zu entscheiden. In diesem Zusammenhang wurden über die Grenzen von bestimmten Branchen und Regionen hinweg aus verschiedensten Staatsunternehmen sogenannte "Unternehmensverbindungen" geschaffen, um die hierarchischen planwirtschaftlichen Befehlsstrukturen der Behörden gegenüber den Unternehmen zu brechen. Unternehmensverbindungen ermöglichten Staatsunternehmen, mehr oder minder eng zum Beispiel im Hinblick auf Auftragsproduktion oder die gegenseitige Belieferung mit Produkten – ohne behördliche Einmischung – miteinander zu kooperieren. Es handelte sich aber keineswegs um gesellschaftsrechtliche Strukturen, wie Sie uns aus unserer Rechtsordnung bekannt sind. Die Reformen konzentrierten sich daher zunächst darauf, die Autonomie der Unternehmen auszuweiten und die Staatsverwaltung und Unternehmen voneinander zu trennen, schufen aber keine modernen, eigenständigen Organisationsformen für die Staatsunternehmen.

Die Unternehmensverbindung wurde zwar 1986 und 1987 durch den Erlaß verschiedener Bestimmungen gesetzliche verankert, blieb jedoch nur eine Instrument der 80er Jahre und damit Vorstufe für weitergehende Restrukturierungen. Als eigenständiger Mechanismus für den Restrukturierungsprozeß hat sie heute keine Bedeutung mehr, da die gesetzlichen Regelungen letztlich noch sehr planwirtschaftlich und ideologisch gefärbt waren und von den sich schnell entwickelnden marktwirschaftlichen Strukturen überholt wurden. Allerdings bildeten die im Zuge dieser Reformversuche entstandenen Unternehmensverbindungen vielfach die Grundlage für die in später folgenden Restrukturierungsmaßnahmen entstandenen Staatskonzerne. Auch führte dieser Reformschritt dazu, daß aus vielen früheren Wirtschaftsfachbehörden staatliche Holdinggesellschaften geformt wurden, die die ihnen zuvor verwaltungsmäßig unterstellten Unternehmen in einer Konzernholding zusammenfaßten.

2.    Während einerseits überwiegend bei den großen Staatsbetrieben mit dem Recht der Unternehmensverbindungen experimentiert wurde, ließ die chinesische Führung insbesondere seit 1983 für kleinere und mittlere ländliche Betriebe – als einen zweiten Reformschritt – Experimente mit Umwandlungen in Kapitalgesellschaften zu. Für diese existierten zunächst keine Rechtsgrundlagen. Als die Investition in solche Anteilscheine ländlicher Betriebe bei der Bevölkerung immer populärer wurde und die Umwandlungswelle auch kleinere und mittlere städtische Betriebe zu erfassen begann, erließen Städte wie Beijing und Shenyang 1986 erste lokale Bestimmungen zur Umwandlung von staatlichen Betrieben in Anteilsgesellschaften, die der Rechtsform der Aktiengesellschaft ähnelten. Aufgrund der nachdrücklichen Intervention konservativer Politiker wurden diese Experimente von 1987 bis zum Beginn der 90er Jahre vorübergehend stark eingedämmt. Der wirtschaftlich eigentlich richtige Reformansatz war zu diesem Zeitpunkt politisch noch nicht durchsetzbar.

3.     Statt dessen wurde von 1987 an die ideologisch weniger bedenkliche Reformmaßnahme der sogenannten Unternehmensübernahme eingeführt, die bald bei fast allen Staatsunternehmen zur Anwendung kam. Danach wurden Unternehmen durch einen sogenannten Übernahmevertrag übernommen, der eine Art Pachtvertrag darstellt. Nach den 1988 ergangenen "Regeln für die Übernahme volkseigener Industrieunternehmen" konnte ein solcher Vertrag zwischen dem Vergeber – der vorgesetzten Behörde des Unternehmens – und dem Übernehmer geschlossen werden. Übernehmer war das Unternehmen selbst, vertreten von seinem Betreiber, der eine natürliche Person, zum Beispiel der bisherige Leiter des Unternehmens sein, aber auch aus einer juristischen Person oder einer Gruppe natürlicher Personen bestehen konnte. Der Vertrag sah insbesondere vor, daß der Vergeber dem Unternehmen seinen eigenen Betrieb übertrug, wobei das Einkommen des Betreibers bis zu viermal so hoch sein durfte wie das Durchschnittseinkommen anderer Beschäftigter des Unternehmens. Der Übernehmer gewährleisteten dem Vergeber für die mindestens dreijährige Vertragsdauer die Ablieferung eines bestimmten Jahresgewinns, der sich jährlich im vertraglich bestimmten Umfang erhöhte. Ein eventuell erwirtschafteter Überschuß verblieb zu einem vertraglich bestimmten Anteil dem Unternehmen.

Die Hoffnung der chinesischen Führung war, daß diese wirtschaftlichen Anreize sowie die noch weitergehende Autonomie der Unternehmen gegenüber der Verwaltung zu einem besseren Management und damit zu einem erfolgreichen Wirtschaften der Staatsunternehmen führen würden. Doch schon nach kurzer Zeit zeigten sich die Nachteile des Übernahmesystems deutlich. Die relativ kurzen Übernahmezeiträume führten dazu, daß die Betreiber vor allem an ihren kurzfristigen Vorteil dachten und langfristige Interessen der Staatsunternehmen unberücksichtigt blieben. Vielfach wurden Verluste verheimlicht und Gewinne abgeführt, die nur unter irreführenden Angaben zustande gekommen waren oder dem langfristigen Interesse des Unternehmens nach hätten reinvestiert werden müssen. Vielfach wurden aber auch den Unternehmen in der Praxis die nach den Übernahmeregeln gewährleisteten Freiheiten zum Wirtschaften letztendlich gar nicht gewährt.

Im Ergebnis war damit zu Beginn der 90er Jahre klar, daß auch der dritte Ansatz, die Staatsunternehmen mit Hilfe des Übernahmevertrages zu restrukturieren, keine zukunftsweisende Lösung darstellte. Während die Umwandlung von Staatsbetrieben in Kapitalgesellschaften als eine echte Reorganisation bis dahin politisch nicht gewollt war, zielten die beiden übrigen Instrumente, die Unternehmensverbindungen und der Übernahmevertrag, im wesentlichen darauf ab, die Autonomie des Unternehmensmanagements, insbesondere in finanzieller Hinsicht, zu erweitern, ohne sich in größerem Umfang an eine wirkliche Reorganisation der Staatsunternehmen wagen zu müssen. Daran änderte auch der Erlaß des Gesetzes über die volkseigenen Industrieunternehmen im Jahre 1988 nichts, da damit lediglich die bisher bestehenden Mechanismen gesetzlich neu fixiert wurden, ohne zusätzliche Restrukturierungsinstrumente zu schaffen.

III.  Restrukturierungsmaßnahmen im Laufe der 90er Jahre

Hatte die chinesische Führung es sich Anfang der 80er Jahre noch leisten können, sich überwiegend an ideologischen Maßgaben bei der Restrukturierung zu orientieren, so waren Anfang der 90er Jahre die immer größer werdenden Verluste der Staatsunternehmen schlichtweg zu bedrückend geworden, um es weiterhin bei halbherzigen Restrukturierungsexperimenten zu belassen. Der Reformflügel unter Deng Xiaoping war – trotz der schwierigen politischen Großwetterlage – Ende der 80er Jahre zu dem Ergebnis gekommen, daß eine erfolgreiche Restrukturierung der Staatsunternehmen nur mit einer wirklichen Reorganisation dieser Unternehmen gelingen könne.

Das erste Zeichen dafür, wo in Zukunft nach Wunsch der Reformer die Reise hingehen sollte, wurde mit der Eröffnung der beiden chinesischen Börsen in Shanghai 1990 sowie in Shenzhen 1991 gesetzt. Den wirklichen Startschuß aber setzte Deng Xiaoping während einer Inspektionsreise durch Südchina im Januar 1992, auf der er offen zu Experimenten mit Aktiengesellschaften aufrief und die Experimente mit dieser für den Kapitalismus typische Gesellschaftsform geschickt als revolutionär klassifizierte. Nachdem Deng die Aktiengesellschaft erstmalig so offen von ihrer ideologischen Zweifelhaftigkeit zu befreien begonnen hatte, brach eine wahre Umwandlungswelle über die chinesischen Staatsunternehmen herein. Grundlage dafür in rechtlicher Hinsicht waren zunächst auf lokaler Ebene versuchsweise eingeführte Vorschriften zu Aktiengesellschaften und Gesellschaften mit beschränkter Haftung in Shenzhen, Shanghai, Hainan und Guangdong. Auf zentralstaatlicher Ebene erfolgte im Mai 1992 eine vorläufige Regulierung mit den sogenannten Normierungsansichten, die mit Wirkung zum 1. Juli 1994 durch das heute allgemein geltende Gesellschaftsgesetz der Volksrepublik China ersetzt wurden.

Die wirtschaftliche und rechtliche Entwicklung der Kapitalgesellschaften in China in den 90er Jahren war insgesamt rasant: Die Anzahl der an den Börsen in Shanghai und Shenzhen notierten Aktiengesellschaften stieg schnell an, seit Ende 1991 wurden auch Ausländer zu Investitionen in Aktien chinesischer Gesellschaften in Form von sogenannten B-Aktien zugelassen, die ausschließlich für Ausländer vorgesehen wird. Schon bald folgten erste Notierungen chinesischer Gesellschaften in New York an der New York Stock Exchange 1992 sowie auch an der Hongkonger Börse 1993, deren Anzahl seither ebenso beständig wuchs wie die der in Shanghai und Shenzhen gelisteten Unternehmen.

Ebenso zügig entwickelte sich die Verdichtung des aktien- und kapitalmarktrechtlichen Gesetzeswerks: der chinesische Gesetzgeber erließ Regelungen zur Ausgabe und zum Handel von Aktien, Bestimmungen für im Ausland börsennotierte Gesellschaften, Regelungen zu zwingenden Satzungsvorschriften für börsennotierte Gesellschaften, ausführliche Bestimmungen über B-Aktien sowie schließlich das chinesische Wertpapiergesetz, das zum 1. Juli 1999 in Kraft getreten ist – um nur einige der wichtigsten bis heute ergangenen Gesetze zu nennen. Sie wurden zudem mit einer Fülle von Verwaltungsbestimmungen der Wertpapieraufsichtsbehörde, der Chinese Securities Regulatory Commission, ergänzt, die 1992 nach dem Vorbild der amerikanischen Securities Exchange Commission, SEC, gegründet wurde.

Die 90er Jahre können damit als eine echte Boomzeit der Entwicklung und Festigung des Aktien- und Kapitalmarktrechts und – damit verbunden – der Gründung von Kapitalgesellschaften bezeichnet werden. Bis heute sind rund 1.000 chinesische Aktiengesellschaften im In- und Ausland börsennotiert, die fast durchgängig aus ehemaligen chinesischen Staatsunternehmen hervorgegangen sind. Darüber hinaus existieren in China viele weitere Tausend Aktiengesellschaften – die in China nicht immer verläßlichen Schätzungen liegen zwischen 10.000 und 15.000 – sowie viele Tausend Gesellschaften mit beschränkter Haftung, die ebenfalls überwiegend aus ehemaligen Staatsunternehmen hervorgegangen sind. Die Kapitalgesellschaft hat sich damit heute als ein rechtlich und auch politisch anerkanntes Vehikel zur Restrukturierung durchgesetzt.

IV. Umwandlung von Staatsunternehmen in Aktiengesellschaften

Soweit, so gut! Die schiere Anzahl der umstrukturierten Unternehmen mag durchaus beeindruckend klingen! Doch besagt sie alleine noch nichts über den eigentlichen Ablauf und den Erfolg der Restrukturierungen aus. Diesbezüglich stellt sich vielmehr die Frage:

·        In welchen Schritten geht die Umwandlung eines Staatsunternehmens in eine Kapitalgesellschaft vonstatten?

·        Welche Probleme stellen sich im Zuge einer solchen Umstrukturierung?

·        Wozu führt eine solche Umstrukturierung eigentlich im Ergebnis, insbesondere im Hinblick auf die Struktur der Anteilseigner und das Management?

·        Welches Fazit können wir daraus ziehen

1.   Lassen Sie mich zunächst kurz beispielhaft die wichtigsten rechtlichen Schritte der Umwandlung in Aktiengesellschaft zusammenfassen:

(i)                  Nachdem eine Gesellschaft für eine Restrukturierung identifiziert worden ist, muß ein Restrukturierungsplan für das Unternehmen entworfen und mit den maßgeblichen Behörden vorläufig abgestimmt werden. Im Endstadium des Abstimmungsprozesses wird typischerweise eine Reihe vorläufiger Genehmigungen, so z.B. des zukünftigen Namens der restrukturierten Gesellschaft, von der zuständigen Industrie- und Handelsverwaltungsbehörde eingeholt.

(ii)            In einem zweiten Schritt muß die Genehmigung des staatlichen Vermögensverwaltungsamtes und des Finanzministeriums für die Durchführung und das Ergebnis des Vermögensbewertungsverfahrens eingeholt werden. Da typischerweise auch Landnutzungsrechte involviert sind, ist regelmäßig auch eine entsprechende Genehmigung des Staatsministeriums für Land und Ressourcen für die Bewertung von Landnutzungsrechten erforderlich.

(iii)               Weiterhin ist vom Finanzministerium eine Genehmigung des Verwaltungsplans des zuständigen Vermögensverwaltungsamtes für die auszugebenden Staatsaktien sowie die Umwandlung der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten des Unternehmens in Aktien einzuholen.

(iv)           Zudem erfordert die Gründung der Gesellschaft eine Genehmigung der staatlichen Wirtschafts- und Handelskommission (SETC).

(v)              Im Anschluß daran kann die Gesellschaft ihre Gründungsversammlung abhalten, auf der unter anderem die Satzung der Gesellschaft angenommen werden muß.

(vi)           Mit der Ausstellung der Business Licence durch die zuständige staatliche Industrie- und Handelsverwaltungsbehörde (SAIC) wird die Gesellschaft schließlich rechtlich ins Leben gerufen.

Ein solcher Vorgang erfordert, wie Sie sehen, die Zustimmung von einer Reihe verschiedener Behörden und nimmt typischerweise in etwa ein halbes Jahr in Anspruch, kann allerdings auch länger dauern. Soll die Gesellschaft zudem an die Börse gebracht werden, sind darüber hinaus weitere Genehmigungen, etwa der CSIC, erforderlich, die durchaus noch einmal weitere drei bis vier Monate in Anspruch nehmen können.

2. Was sind die wichtigsten Probleme bei der Restrukturierung eines Staatsunternehmens ?

Das Gesellschaftsgesetz der Volksrepublik China gibt für die Umwandlung von Staatsunternehmen in Kapitalgesellschaften nur die äußere Form vor, nicht jedoch den Inhalt. Denn das Gesetz bestimmt nicht, was eigentlich Gegenstand der Umwandlung sein soll, das heißt, das Gesetz legt nicht die Grenzen des umzuwandelnden Staatsunternehmens fest und regelt nicht, wie dessen Vermögen und Schulden bestimmt werden sollen. Diese Fragestellung hätte zwar eigentlich viele Staatsunternehmen schon geklärt sein müssen, als diese in den 80er Jahren in das Rechtskleid der juristischen Person gekleidet wurden. Da jedoch diese juristischen Personen tatsächlich immer noch vielfach mit den für sie zuständigen Staatsbehörden verwoben sind, ist die Grenzziehung zwischen dem Vermögen des Unternehmens als solchem und den maßgeblichen Behörden oft unklar. Die in China vielfach anzutreffende unklare Buchführung sowie äußerst flexible Buchführungsbestimmungen tun ihr Übriges.

Infolgedessen stellt sich bei der Restrukturierung von Staatsunternehmen das fundamentale Problem, das Vermögen des betroffenen Betriebes abgrenzen zu müssen, das einmal abgegrenzte Vermögen bewerten zu müssen sowie festzustellen, wer nach der Umwandlung die Staatsanteile verwalten soll.

Zur Abgrenzung des Vermögens von Staatsunternehmen ergingen 1991 die "Vorläufigen Bestimmungen für die Abgrenzung des staatlichen Eigentums im Unternehmensvermögen" sowie 1993 die "Vorläufige Methode zur Abgrenzung der Vermögensrechte von Staatsunternehmen und zur Regelung von Streitigkeiten über sie". Sie wurden anschließend durch zahlreiche weitere Detailvorschriften ergänzt. Die Vorschriften dienen im wesentlichen der Klärung, welcher Teil vom Vermögen der Staatsunternehmen dem Staat und welcher Teil demgegenüber Kollektiven oder Einzelpersonen gehörte. Zudem ermöglichen sie, die Grenzen zwischen den Vermögen verschiedener Staatsunternehmen, den Vermögen von Staatsunternehmen und Behörden und den Vermögen unterschiedlicher investierender Behörden zu ziehen. Das Vermögen der einzelnen Unternehmen wird im Register des staatlichen Vermögensverwaltungsamtes registriert, das seinerseits an die Unternehmen Registrierungsnachweise und Registrierungslisten ausgibt. Während die Nachweise den Unternehmen zum Nachweis ihres Verfügungsrechtes über die einzelnen Vermögenswerte dienen, sind die Listen vor allem als Nachweismöglichkeit bei der Kreditbeschaffung gedacht und müssen bei der Registrierung des Unternehmens im Register der staatlichen Industrie- und Handelsverwaltung vorgelegt werden.

Für die Bewertung des einmal abgegrenzten Vermögens eines Staatsunternehmens hat der Staatsrat 1991 eine Bewertungsmethode erlassen, die im Jahr darauf durch Ausführungsbestimmungen des staatlichen Vermögensverwaltungsamtes sowie später durch zahlreiche weitere Vorschriften, insbesondere zur Bewertung von Landnutzungsrechten, ergänzt wurden. Als grundlegende Bewertungsmethoden sehen sie die Bewertung nach dem Ertrag, nach den Wiederbeschaffungskosten, zum Marktpreis sowie zum Liquidationswert vor, wobei die ersten drei Methoden auch nebeneinander angewandt werden können. Die letzte wird hingegen nur im Konkurs oder bei sonstiger Liquidation eines Unternehmens verwandt. Die Bewertung wird von unabhängigen, staatlich genehmigten Bewertungsgesellschaften oder Buchführungsgesellschaften vorgenommen.

Schließlich hat der chinesische Gesetzgeber auch die Frage, von wem und wie die bei der Umwandlung im Gegenzug für das in das Unternehmen eingebrachte staatliche Vermögen dem Staat zufallenden Anteile verwaltet werden, nicht ungeregelt gelassen. Sie richtet sich im wesentlichen nach der 1994 erlassenen "Vorläufigen Methode zur Verwaltung der Staatsanteile an Kapitalgesellschaften" sowie den "Normierenden Ansichten zur Ausübung der Anteilsrechte durch die Aktionäre staatlicher Anteile bei Aktiengesellschaften" aus dem Jahre 1997.

Staatliche Anteile bzw. Staatsaktien (chinesisch "Guoyou Gu" genannt) werden danach unterschieden in von staatlichen Behörden direkt gehaltener Aktien (chinesisch "Guojia Gu" genannt) sowie von staatseigenen juristischen Personen gehaltene Aktien (chinesisch "Guoyou Farengu" genannt). Die direkt von staatlichen Behörden gehaltenen Staatsaktien dürfen nur von staatlichen Abteilungen und Organen gehalten werden, die berechtigt sind, den Staat als Investor zu vertreten. Bei Umwandlungen von Staatsunternehmen in eine Kapitalgesellschaft muß daher in jedem Einzelfall ein staatseigener Investor jeweils eigens festgestellt werden. Im Grundsatz gilt dabei nach den genannten Vorschriften das folgende:

Bringt eine Behörde, die dazu berechtigt ist, den Staat bei Investitionen zu vertreten, einen Teil ihres Vermögens (bestehend aus Vermögenswerten und Verbindlichkeiten) in eine Aktiengesellschaft ein und beträgt das in die Aktiengesellschaft eingebrachte Nettovermögen insgesamt mindestens 50 % des Nettovermögens des ursprünglichen staatseigenen Unternehmens oder wird der Teil des Vermögens, mit dem die hauptsächliche Produktion betrieben wird, in Gänze oder zum großen Teil in die Aktiengesellschaft eingebracht, werden die Anteile, in die dieses staatliche Nettovermögen umgerechnet wird, als direkt von staatlichen Behörden gehaltene Anteile abgegrenzt.

Beträgt hingegen das in die Aktiengesellschaft eingebrachte Nettovermögen weniger als 50 % des Nettovermögens des ursprünglich staatseigenen Unternehmens, werden die Anteile, in die dieses staatliche Nettovermögen umgerechnet wird, als von staatseigenen juristischen Personen gehaltene Aktien abgegrenzt. Letztlich bleibt jedoch festzuhalten, daß auch dort, wo staatliche Holdinggesellschaften zwischen Behörden und Aktiengesellschaften geschaltet sind, auf oberster Stufe die Kontrolle über eine vom Staat kontrollierte Aktiengesellschaft immer von einer zentralen oder lokalen Behörde ausgeübt wird.

Die Vorschriften enthalten wesentliche Grundsätze der Verwaltung und Veräußerung staatlicher Anteile an Aktiengesellschaften (die vorläufige Methode zur Verwaltung staatlicher Anteilsrechte an Aktiengesellschaften von 1994 ist im übrigen auch ausdrücklich entsprechend auf –Gesellschaften mit beschränkter Haftung anzuwenden). Als zentraler Leitsatz sei in diesem Zusammenhang § 3 der "Vorläufigen Methode zur Verwaltung staatlicher Anteilsrechte an Aktiengesellschaften" von 1994 zitiert, der sich geradezu wie das Grundsatzprogramm der Restrukturierung chinesischer Staatsunternehmen liest:

(i)               Als Leitsatz ist durchzusetzen, daß das öffentliche Eigentum die Hauptrolle spielt, und es ist zu gewährleisten, daß staatliche Anteilsrechte in Aktiengesellschaften gemäß der staatlichen Industriepolitik eine beherrschende Stellung haben.

(ii)             Es ist an der Trennung der Aufgaben von Staat und Unternehmen festzuhalten, die staatlichen Vermögensrechte sind zu schützen, nach dem Recht sind die Vermögensrechte der Aktiengesellschaften als juristische Person zu implementieren.

(iii)               Es ist ein vernünftiger Einsatz des Staatsvermögens zu fördern, die Struktur der Investitionen aus Staatsvermögen ist zu verbessern, die Effizienz des Betriebs des Staatsvermögens ist zu steigern.

(iv)              Die staatlichen Anteilsrechte sind zu gewährleisten, und es ist zu erreichen, daß sie im Verhältnis zu anderen Anteilsrechten bei gleichen Anteilen gleiche Rechte haben und gleichen Gewinn erhalten.

Dieses Zitat von § 3 der Vorläufigen Methode aus dem Jahre 1994 leitet direkt dazu über, mich der letzten eingangs gestellten Frage zu widmen, nämlich:

3.    Wozu führt die Restrukturierung von Staatsunternehmen, insbesondere im Hinblick auf die Struktur der Anteilseigner und das Management? Was ändert sich, was bewirkt sie eigentlich?

Nach letzten mir vorliegenden Angaben ergibt sich aus der Umwandlung von rund 4.300 staatseigenen Unternehmen in Aktiengesellschaften folgender repräsentativer Durchschnitt: Der Staat hält typischerweise rund 60 % der Anteile, sei es direkt oder indirekt, auf Kollektive entfallen rund weitere 18 %. Einzelpersonen hingegen halten im Durchschnitt etwas über 8 %, Angestellte etwas über 6 % und ausländische Investoren (juristische und natürliche Personen) 6 % der Anteile an aus ehemaligen Staatsunternehmen hervorgegangenen Aktiengesellschaften.

Damit zeigt sich, daß die Restrukturierung von Staatsunternehmen in China bisher vor allem zu einer Reorganisation, nicht aber zu einer wirklichen Privatisierung der Unternehmen geführt hat. Nimmt man § 3 der "Vorläufigen Methode" von 1994 beim Wort, so ist dies auch nicht wirklich von der politischen Führung beabsichtigt. Ziel ist danach vielmehr, außer dem Staat auch Dritte als Investoren an den Gesellschaften nach der Restrukturierung beteiligen zu können, nicht aber wirklich die Kontrolle über die Unternehmen aufzugeben. Ob sich dies mit der zweiten Zielsetzung des § 3 der Vorläufigen Methode von 1994, nämlich das Erreichen einer Trennung der Aufgaben von Staat und Unternehmen, verträgt, erscheint äußerst fraglich. Denn solange der Staat die kontrollierende Mehrheit der Anteile an den Aktiengesellschaften hält, ist es unwahrscheinlich, daß die für die Verwaltung der Anteile zuständigen Behörden keinen entscheidenden Einfluß auf das Management der Gesellschaften nehmen werden. Eine wirkliche Trennung von Staat und Unternehmensleitung würde in diesem Fall vereitelt werden. Es verwundert daher nicht, daß in der Praxis bisher in zahlreichen Aktiengesellschaften Vorstands- oder Aufsichtsratsposten und Managementfunktionen in Personalunion mit Behördenfunktionen betrieben werden.

Die Statistiken geben diesem Schluß recht: Nach wie vor ist über ein Drittel der staatlichen Unternehmen inklusive der staatlichen Aktiengesellschaften verlustbringend. Um den Vorgang weiter voranzutreiben und eine echte Trennung von Staat und Unternehmen zu erreichen, ist daher eine weitergehende Privatisierung, nicht nur die Beteiligung Dritter an den staatlichen Unternehmen, erforderlich. Führende chinesische Politiker scheinen dies auch mittlerweile eingesehen zu haben. Denn unterdessen wird nach offiziellen Verlautbarungen nur noch beabsichtigt, insgesamt 512 führende Staatsunternehmen zu behalten, die vom Staat kontrolliert werden sollen. Unter der Maxime "Zhua Da Fang Xiao" ("Halt' die Großen, laß die Kleinen gehen") hat sich die politische Führung nunmehr bereit erklärt, einen großen Teil von Staatsunternehmen in der Tat zu veräußern. Es bleibt abzuwarten, ob und wie dies umgesetzt wird.

Neben der Anzahl der zu restrukturierenden und zu veräußernden Unternehmen wird es voraussichtlich auch eine große Anzahl von Staatsunternehmen geben, für die sich der Gang in die Insolvenz nicht wird vermeiden lassen. Ein weiterer Teil von Staatsunternehmen wird voraussichtlich restrukturiert und anschließend durch Mergers & Acquisistions konsolidiert werden. Schließlich bleibt der Teil der Staatsunternehmen, die nach einer Restrukturierung an die Börse gebracht und möglicherweise eines Tages über die Börse wirklich privatisiert werden.

4.    Fazit:

Die richtigen Instrumente hat der Staat sich im letzten Jahrzehnt geschaffen. Mit der zunehmenden Beteiligung nichtstaatlicher Investoren aus dem In- und Ausland hat der Staat begonnen, eine echte Privatisierung von Staatsunternehmen jedoch bisher vermieden. Doch stimmt mich eine Nachricht, die mich noch gestern erreichte, zuversichtlich (wie ich zugegebenermaßen etwas provokativ sagen möchte): die China Telecom will – wie eine Reihe weiterer Unternehmen auch – 200.000 Angestellte entlassen, ein noch vor kurzer Zeit undenkbarer Vorgang. Begründung: dies sei Teil eines Katalogs von Maßnahmen, mit denen sich das Unternehmen für eine Börsennotierung im Ausland fit machen will. Die Nachricht zeigt, daß sich in Aktiengesellschaften restrukturierte Staatsunternehmen mit der Öffnung für nichtstaatliche Investoren dem Druck der internationalen Kapitalmärkte stellen. Dieser Druck wird, so hoffe ich, auf Dauer zu starken Verbesserungen der Wirtschaftlichkeit dieser Unternehmen und eines Tages zu einer wirklichen Privatisierung führen. Wenn sich dies verwirklicht, dann wird es für die betroffenen 200.000 Arbeitnehmer der China Telecom auch in einer aufbrechenden Wirtschaftsstruktur vielfältige neue Arbeitsplätze geben.

 
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